Đối thủ của Võ Nguyên Giáp không còn là tướng Salan. Ngày
8/5/1953, tướng Henri-Eugène Navarre được cử sang thay Salan làm tổng
chỉ huy tất cả các lực lượng Pháp ở Đông Dương. Mệnh lệnh của Chính phủ
Pháp là trước hết, Navarre cần lượng định tình hình quân sự ở Việt Nam và
gửi về Pháp một bản báo cáo để Chính phủ có thể tìm cách thương lượng
trong danh dự. Về phần Mỹ, chính quyền Eisenhower đã phê phán người
Pháp dậm chân tại chỗ, yêu cầu người Pháp kiên quyết theo đuổi cuộc chiến
chống cộng sản. Navarre không có chút kinh nghiệm nào về Đông Dương,
nhưng là một sĩ quan có tinh thần kỷ luật cao nên đã được Chính phủ Pháp
chọn mặt gửi vàng. Navarre đã phục vụ trong Chiến tranh thế giới thứ nhất
và chiến đấu hai năm trong chiến hào. Năm 1940, ông bỏ trốn khỏi nước
Pháp bị Đức chiếm đóng và chạy theo phe De Gaulle tiếp tục chống Đức.
Năm 1942, ông được giao chỉ huy một trung đoàn xe bọc thép. Một thời
gian sau ông được bổ nhiệm làm Tham mưu trưởng lục quân trong khối
NATO (Tổ chức Hiệp ước Bắc Dại Tây Dương).
Tiếp theo hiệp ước ký năm 1950, viện trợ Mỹ cho Pháp tăng mạnh, cho
phép Pháp tiếp tục theo đuổi cuộc chiến ở Đông Dương. Mỹ cung cấp cho
Pháp vũ khí, đạn dược, máy bay, phụ tùng thay thế, tàu chiến, xe tăng, xe cơ
giới và quân phục cho lính Pháp và lính Việt (ngụy) ở Đông Dương. Năm
1951, mỗi tháng trung bình có 6.000 tấn hàng viện trợ Mỹ được gửi tới cho
Pháp tại Việt Nam. Đến năm 1953, con số viện trợ đã lên đến trên 20.000
tấn/tháng. Sau đó, Pháp yêu cầu tăng thêm, Mỹ đã đồng ý tăng lên 100.000
tấn/tháng. Đổi lại hàng triệu đôla và hàng triệu tấn hàng viện trợ đó, Mỹ chờ
đợi kết quả cụ thể. Navarre sẽ phải phục vụ ở Đông Dương đến tháng
7/1954, có thể là người sẽ thỏa mãn được những đòi hỏi của Mỹ.
Vừa đặt chân đến Đông Dương, Navarre đã vô cùng đau lòng khi được
biết có đến 100.000 quân Pháp bị cầm chân trong các công sự phòng thủ
tĩnh. Ông ước tính Võ Nguyên Giáp có trên 125.000 quân chính quy tại ngũ,
tập hợp trong sáu đại đoàn, ít nhất có sáu trung đoàn và nhiều tiểu đoàn độc
lập ngoài lực lượng chủ lực đó. Người Pháp không có chút lợi thế nào về
