Dưới thời Lê Sơ, trong quá trình phục hồi và phát triển kinh tế nông nghiệp, trước yêu
cầu cần phải thanh toán tình trạng đất bỏ hoang và mở rộng diện tích đất trồng trọt, một số
viên quan đề nghị triều đình cho thành lập các đồn điền nhằm mục đích vừa phát triển sản
xuất, vừa củng cố bảo vệ các vùng biên giới.
Năm Nhâm Ngọ (1462), Tham tri Hải Tây đạo là Hoàng Thanh dâng sớ lên triều đình
đề nghị 7 điều, trong đó có điều thứ 7 là "cho lập đồn điền để tích lũy đầy đủ chốn biên
phòng"
15
.
Năm Đinh Hợi (1467), Tham nghị Hoá Châu là Đặng Thiếp dâng sớ trình bày 5 điều,
điều thứ 5 đề nghị: "Chiêu mộ những kẻ lưu vong đến khi khi ruộng hoang ở châu Bố
Chính"
16
.
Những đề nghị này đều được vua và triều đình chấp nhận và dần trở thành một chính
sách khẩn hoang tương đối quy mô của nhà nước Lê Sơ. Tháng 5 năm Tân Sửu (1481), Lê
Thánh Tông ban chiếu cho lập các sở đồn điền trong cả nước. Chiếu nêu rõ: "Mở đồn điền là
để dùng hết tiềm lực của nghề nông, mở nguồn tích trữ cho nhà nước. Nay lệnh cho các xứ
định đồn điền thành ba bậc: thượng, trung, hạ"
17
. Với chiếu chỉ này, lập đồn điền đã trở thành
chủ trương lớn của nhà nước, nhằm mục đích tăng cường diện tích đất trồng trọt, giải quyết
tình trạng thiếu ruộng, ổn định xã hội, tăng cường nguồn thu cho quốc gia.
Chủ trương lập đồn điền được cả nhà vua cùng quan lại các cấp của nhà Lê coi trọng
và xem đây là một trong những biện pháp thiết yếu nhằm vừa phát triển kinh tế, vừa nâng cao
tiềm lực quốc phòng dưới thời Lê Sơ.
Thời Lê Thánh Tông đã thành lập được 43 sở đồn điền trong cả nước: vùng Bắc Bộ
(ngày nay) có 30 sở; Thanh Hoá có 5 sở; Nghệ An có 4 sở; Thuận Hoá có 2 sở; Quảng Nam
có 2 sở. Các đồn điền được chia thành ba hạng: thượng, trung, hạ tuỳ theo quy mô. Quản lý
mỗi đồn điền có chức Chánh đồn điền sứ và Phó đồn điền sứ. Các quan Chánh, Phó đồn điền
sứ có nhiệm vụ trông coi công cuộc khẩn hoang và mở mang đồn điền, phân phối ruộng đất và
thu tô cho nhà nước. Bộ máy quản lý này trực thuộc triều đình trung ương. Nhân lực khai phá
lập đồn điền chủ yếu là tù binh và tội nhân được tổ chức thành đội ngũ gọi là đồn điền binh.
Lực lượng này khai phá đất hoang thành đồng ruộng để canh tác và thành lập các xóm làng để
định cư. Ruộng đất đồn điền thuộc quyền sở hữu của nhà nước sản phẩm lao động, trừ chi phí
sản xuất đều nhập vào kho nhà nước.
Vùng đất phía Nam tiếp giáp với Chiêm Thành là nơi còn nhiều ruộng đất hoang chưa
khai phá, đây cũng là vùng đất trọng yếu của đất nước, luôn xảy ra các cuộc xâm lấn cướp phá
của quốc gia láng giềng nên được nhà Lê luôn chú ý và thường cử những người thân tín, trấn
giữ. Sử cũ chép: "Hóa Châu gần kề Chiêm Thành nên phải sai bầy tôi họ thân đi trấn thủ, vỗ
về để phòng giữ đất ấy"
18
. Năm Canh Tuất (1430), vua Lê Thái Tổ bổ nhiệm Lê Khôi làm
Hành quân tổng quản vào trấn giữ Hoá Châu. Sau khi đến Hoá Châu, Lê Khôi đã "chiêu tập
dân xiêu tán, khuyên cấy ruộng trồng dâu, luyện tập sĩ tốt, giữ vững bờ cõi"
19
. Việc lập đồn
